वित्तीय संघीयतामा स्पष्ट हुनुपर्ने सवाल

बालानन्द पौडेल |

वित्तीय अन्तर पनि दुई किसिमको हुन्छ— एउटा भर्टिकल र अर्को हरिजेन्टल । राजस्व उठाउने क्षमता र खर्चको आवश्यकताबीचको अन्तर भर्टिकल फिस्कल ग्याप हो भने एउटै तहका सरकारहरुबीच देखिने वित्तीय अन्तर होरिजेन्टल फिस्कल ग्याप हो ।

सघीय शासन व्यवस्थामा शासकीय अधिकार अर्थात् राज्यशक्तिलाई एकभन्दा बढी तहमा बाँडिन्छ । नेपालको सन्दर्भमा संविधानको धारा ५६ ले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको संरचनागत व्यवस्था गरेको छ । साथै, धारा ५७ ले तीन वटै तहमा राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरेको छ । शासकीय अधिकार प्रयोग गर्न स्रोतसाधन आवश्यक पर्ने हुँदा कर उठाउने अधिकार पनि दिइएको छ । उनीहरुले उठाउने कर र जिम्मेवारी वहन गर्न चाहिने स्रोतबीच तालमेल नमिल्न सक्छ । शासकीय अधिकार उपयोग गर्न करबाट प्राप्त आय अपुग हुन सक्छ । त्यसैले शासकीय जिम्मेवारी पूरा गर्न चाहिने स्रोत र करबीचको तालमेल मिलाउन अन्तरसरकारी वित्तीय हस्तान्तरणको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । अन्तरसरकारी वित्त हस्तान्तरणले पनि ‘ग्याप’ हटाउन सकेन भने ऋण लिन सक्ने व्यवस्था गरिएको हुन्छ । तहगत सरकारहरुको शासकीय प्रबन्धका लागि चाहिने स्रोत जुटाउन जेजति काम गरिन्छ, ती सबै वित्तीय संघीयताभित्र पर्छन् । वित्तीय संघीयताको मोडल देशअनुसार फरक छ । कुनै देशमा तल्ला तहहरुले कर धेरै उठाउने र माथिल्ला सरकारहरुलाई हस्तान्तरण हुने व्यवस्था छ । नेपालको सन्दर्भमा संघले कर धेरै उठाएर प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्था छ । राजस्व जुन तहले उठाए पनि, जसरी हस्तान्तरण भए पनि मुलतः दुई विषयलाई विश्लेषण गर्नुपर्ने हुन्छ । पहिलो, तहगत सरकारहरुको कार्यजिम्मेवारीका आधारमा खर्चको आवश्यकता र दोस्रो, राजस्व उठाउने अधिकार दिएका आधारमा राजस्वको सम्भाव्यता । यी दुई विषयको अध्ययनबाट वित्तीय अन्तर थाहा हुन्छ । वित्तीय अन्तर पनि दुई किसिमको हुन्छ— एउटा भर्टिकल र अर्को हरिजेन्टल । राजस्व उठाउने क्षमता र खर्चको आवश्यकताबीचको अन्तर भर्टिकल फिस्कल ग्याप हो भने एउटै तहका सरकारहरुबीच देखिने वित्तीय अन्तर होरिजेन्टल फिस्कल ग्याप हो । यी ग्याप मिलान गर्न जेजति वित्तीय सम्बन्ध परिभाषित गरिन्छ, वित्तीय संघीयताका सबै सिद्धान्त त्यसैबाट निर्देशित हुने गर्छन् । संसारभरको अभ्यास यही हो । संविधानले दिएको कार्यजिम्मेवारीहरु वहन गर्न वित्तीय स्रोत नभई सम्भव छैन । त्यसैले वित्तीय संघीयताबिना समग्र संघीयता असम्भव छ । अर्थतन्त्रमा वित्तीय संघीयताको योगदान केही वर्षअघिसम्म स्थानीय निकायको आम्दानी र अहिलेको स्थानीय तहको आम्दानीबीच अकाश र जमिनको फरक दखिन्छ । स्थानीय तहको समग्र आयमा मात्रै होइन, आन्तरिक राजस्वमा पनि छलाङ मारेको छ । बिस्तारै स्थानीय तहको खर्च गर्ने क्षमता पनि बढ्दै गएको छ । राज्यको तल्लो तहसम्म आर्थिक गतिविधि बढेका छन् । राज्यको साधनस्रोत तल्लो तहसम्म पुगेको छ । स्थानीय योजना बनेका छन् । स्थानीय स्तरबाट थुप्रै कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्ने प्रयास भइरहेको छ ।

ससर्त अनुदान हस्तान्तरणका सम्बन्धमा संविधानले नै स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । संघको एकल अधिकार सूचीमा रहेका काम ससर्त बजेट विनयोजन गरेर प्रदेश र स्थानीय तहमार्फत कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । त्यस्तै प्रदेशले पनि आनो एकल अधिकार सूचीमा रहेका काम स्थानीय तहमा ससर्त अनुदान पठाएर कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । तर ससर्त अनुदान पठाउने काम व्यवस्थित नहुँदा समानीकरण अनुदान पनि वस्तुपरक नभएको भनी आलोचना हुने गरेको छ ।

वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनको सन्दर्भमा संविधानले धेरै हदसम्म भूमिका प्रस्ट पारेको छ । तर संविधानले भूमिका प्रस्ट पारेको विषय पनि कार्यान्वयन गर्दा अलि अलमलिएको परिस्थिति छ । कतिपय संविधानले दिएका कुरा कानुन बनाउँदै गर्दा त्यसलाई संविधानकै भावनाअनुसार बुझ्यौँ कि बुझेनौँ भन्ने विषय महत्त्वपूर्ण छ । त्यस्तै ससर्त अनुदानका आधार राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले सिफारिस गर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । ससर्त अनुदान पनि समग्र वित्तीय संघीयताको दायराभन्दा बाहिर छैन । वित्तीय अन्तरको विश्लेषण नगरी कुनै पनि अनुदान हस्तान्तरण गर्नु भनेको वित्तीय संघीयताको सिद्धान्तभन्दा बाहिरको काम हो । अहिले ससर्त अनुदान वित्तीय अन्तरको विश्लेषणविना हस्तान्तरण भइरहेको छ । समानीकरण अनुदान वित्तीय संघीयताको चुरो हो । काम र स्रोतबीचको बेमेल हटाउन राजस्व बाँडफाँट, रोयल्टी, ससर्त अनुदानलगायत विभिन्न वित्तीय हस्तान्तरणको व्यवस्था गरिएको छ । यति हुँदाहुँदै पनि कार्यजिम्मेवारी र त्यसका लागी चाहिने स्रोतबीच देखिने वित्तीय अन्तर देखिन सक्छ । त्यसलाई सन्तुलनमा राख्न समानीकरण अनुदानको व्यवस्था गरिएको छ । वित्तीय अन्तरलाई समानीकरण गर्न दिइने भएकाले यसलाई समानीकरण अनुदान भनिएको हो । आफैँमा महत्त्वपूर्ण हुँदाहुँदै पनि समानीकरण अनुदान हस्तान्तरणलाई थयार्थपरक बनाउन वित्तीय अन्तरको विश्लेषणलाई थप यथार्थपरक बनाउन आवश्यक छ । ससर्त अनुदान आयोगले सिफारिस गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ । तर अहिले पनि आयोगले दिएका आधार उल्लेख नगरी संघ र प्रदेश सरकारहरुले विनियोजन गरिरहेका छन् । आयोगले चालु आर्थिक वर्षका लागि वित्तीय हस्तान्तरणको सिफारिस अघिल्लो आर्थिक वर्षको फागुनमै गर्छ । तर चालु आर्थिक वर्षमा विनियोजन हुने धेरै शीर्षकका ससर्त अनुदान अहिले पनि संघ र प्रदेशका कतिपय मन्त्रालयले बाँडफाँट गर्नै बाँकी होला । यसले गर्दा वित्तीय अन्तर कति छ भनेर यकिन गर्न गाह्रो भएको छ । त्यसैले समानीकरण अनुदानलाई जति यथार्थपक बनाउनुपर्ने हो, त्यो गर्न सकिएको छैन । ससर्त अनुदान हस्तान्तरणका सम्बन्धमा संविधानले नै स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ । संघको एकल अधिकार सूचीमा रहेका काम ससर्त बजेट विनयोजन गरेर प्रदेश र स्थानीय तहमार्फत कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । त्यस्तै प्रदेशले पनि आनो एकल अधिकार सूचीमा रहेका काम स्थानीय तहमा ससर्त अनुदान पठाएर कार्यान्वयन गर्न सक्छन् । तर ससर्त अनुदान पठाउने काम व्यवस्थित नहुँदा समानीकरण अनुदान पनि वस्तुपरक नभएको भनी आलोचना हुने गरेको छ ।

डिक्टेटरसिपले लगानीकर्ता निरुत्साहित हुन्छन् । निजी क्षेत्रलाई ‘फेयर प्ले’का लागि अग्रसर गराउने कौशल संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारसँग चाहिन्छ । ‘फेयर प्ले’का लागि अग्रसर गराउन सरकार ‘रेफ्री’ बन्नुपर्छ, ‘डिटेक्टर’ बनेर सम्भव छैन ।

आयोगकै भूमिका पनि संविधानले व्यवस्था गरेअनुसार कार्यान्वयन भयो कि भएन भन्ने छ । जस्तो, वित्तीय हस्तान्तरणको कुल परिमाण राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले सिफारिस गरेबमोजिम हुने भन्ने व्यवस्था छ । तर कुल परिमाणको विश्लेषण कसरी भइरहेको छ भन्ने विश्लेषण गर्ने हो भने त्यसमा पनि थप प्रस्ट हुनुपर्ने विषय छन् । संविधानले तीन तहका काम अनुसूचीहरुमार्फत प्रस्टसँग बाँडेको छ । करको अधिकार पनि दिइएको छ । तर कर र कार्यजिम्मेवारीबीच असन्तुलन छ । उल्लेख गरिएका सवालहरुलाई सुल्झाउन अन्तरसरकार वित्तीय सम्बन्धहरु प्रस्ट हुन जरुरी छ । यसका लागि आयोगले संघ र प्रदेश सरकारहरुसँग थप सहकार्य गर्नुपर्नेछ । वित्तीय संघीयतामा करदाताको सवाल मुलुकले उठाउने राजस्वको अधिकांश हिस्सामा निजी क्षेत्रका करदाताको योगदान रहँदै आएको छ । पालिकालाई वार्षिक केही हजार रुपैयाँ व्यवसाय कर तिर्नेदेखि अर्बौं रुपैयाँ कर तिर्ने ठूला घराना सबै निजी क्षेत्र हुन् । कुल गार्हस्थ्यय उत्पादनको अधिकतम हिस्सा निजी क्षेत्रको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले निजी क्षेत्रसँग सम्बन्ध परिभाषित गर्दैगर्दा ‘उसलाई कहाँनिर दुख्छ र कहाँनिर चाहिँ उसलाई प्रोत्साहन गर्नुपर्दछ’ भनेर बडो सतर्क हुनुपर्छ । निजी क्षेत्र भनेको नाफाले प्रोत्साहित हुने र प्रतिस्पर्धाले नियन्त्रित हुन्छ । त्यसैले जहाँ प्रतिस्पर्धा छैन, त्यहाँ निजी क्षेत्रलाई संलग्न गराउनु हुँदैन । जहाँ नाफा छैन, त्यहाँ निजी क्षेत्र आउँदै आउँदैन । सरकारले एकलौटी अवस्थालाई भत्काएर प्रतिस्पर्धी वातावरण निर्माण गर्नुपर्छ । नाफाले चलायमान बनाउने हुँदा निजी क्षेत्रले जोखिम मोलेर लगानी गर्छन् । तर एकाधिकार भयो भने त्यसले मुलुक र नागरिकलाई भयंकर अप्ठ्यारोमा पार्छ । त्यसैले नाफा र प्रतिस्पर्धालाई दृष्टिगत गरी सरकारले ‘रेफ्री’को भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ । तर सरकार ‘डिक्टेटर’ बन्न हुँदैन । डिक्टेटरसिपले लगानीकर्ता निरुत्साहित हुन्छन् । निजी क्षेत्रलाई ‘फेयर प्ले’का लागि अग्रसर गराउने कौशल संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारसँग चाहिन्छ । ‘फेयर प्ले’का लागि अग्रसर गराउन सरकार ‘रेफ्री’ बन्नुपर्छ, ‘डिटेक्टर’ बनेर सम्भव छैन । जहाँसम्म कर र सेवाबीचको सवाल छ, संविधानले तीन वटै तहका सरकारलाई कर उठाउने अधिकार दिएको छ । तर के सेवा दिएबापत कर उठाउने भन्नेमा सररकार स्पष्ट हुन जरुरी छ । आफूले तिरेको कर उपयोग भएको र त्यसबाट आफू पनि लाभान्वित भएको अवस्थामा करदाताबाट सहज ढंगले कर उठाउन सकिन्छ । त्यसैले करदाताको सेवालाई प्राथमिकता दिएर राजस्व संकलनको आधार र मापदण्ड बनाउनुपर्छ । आयोगमा पनि ‘शुल्क मात्रै उठाउने, सेवा नदिने’ गुनासा आउँछन् । यसमा आयोगले पनि सहजीकरण गर्दै आएको छ । बिस्तारै सुधार पनि हुँदै छ । ऋणसम्बन्धी सवाल उल्लिखित वित्तीय हस्तान्तरण र आन्तरिक राजस्वले पनि अपुग भए आन्तरिक ऋण लिन सकिने व्यवस्था छ । तर ऋण अनुत्पादक क्षेत्रमा लगानी गर्न लिनुहुँदैन । ऋण लिएर गरिने लगानीको प्रतिफलबाट ऋणको साँवाब्याज चुक्ता गरेर थप लाभ लिन सक्नुपर्छ । नभए ऋण लिनुहुँदैन । ऋण लिएर गरिएको लगानीबाट आत्मनिर्भर बनाउने, उत्पादकत्व बढाउने, रोजगारी सिर्जना गर्ने, आयआर्जन बढाउने वातावरण बन्नुपर्छ । ऋण लिएपछि भविष्यमा थप ऋण लिन नपरोस् भन्ने पनि हो । यस्तै हेतुबाट संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारले ऋण लिन सक्छन् । हामीले सिफारिस गरेको ऋण कहाँकहाँ खर्च हुन्छ भनेर आयोजनागत हिसाबले लेखिदिने हो भने ऋणको पैसा कहाँ खर्च भयो भनेर स्पष्ट हुने थियो । यस विषयलाई हामीले वार्षिक प्रतिवेदनमा पनि उल्लेख गरेका छौं । साथै संघीय सरकारलाई अन्य औपचारिक माध्यमबाट पनि भनेका छौं । जहाँसम्म प्रदेश र स्थानीय तहले ऋण लिन नसक्नुको सवाल छ, यसमा ऋण चुक्ताको ग्यारेन्टी कसरी गर्ने, कस्ता मापदण्ड बनाएर ऋण लिने भन्ने विषय अहिलेसम्म यकिन भइसकेको छैन । त्यस्तै ऋण लिन छुट्टै संघीय ऐन चाहिन्छ । संघीय ऐन चाहिँ बन्यो । तर त्यसको नियम बनेको छैन । यसबाहेक प्रदेश र स्थानीय सरकारले संघीय सरकारसँग पनि ऋण लिन पाउने व्यवस्था छ । तर अहिलेसम्म संघले ऋणका लागि बजेट व्यवस्था गरेको छैन । माथि चर्चा गरिएका पूर्वाधार बनेपछि भविष्यमा प्रदेश र स्थानीय तहले ऋण लिन सक्नेछन् । वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा आयोगको भूमिका

त्यसैगरी राजस्व बाँडफाँटका सिलसिलामा कतिपय विवाद देखियो भने समाधानका लागि आयोगले राय दिने, सहजीकरण गर्ने काम गर्दै आएको छ । ससर्त अनुदानको हकमा माथि पनि चर्चा भइसकेको छ, आयोगले आधारहरु दिने भनिएको छ । तर कुन आधारमा ससर्त अनुदान बाँडफाँट भइरहेको छ भन्ने विषय संघ र प्रदेश सरकारहरुले प्रस्टसँग आयोगलाई भन्नुपर्नेछ । यस विषयमा आयोग पनि प्रस्ट हुनुपर्नेछ । यसका लागि आयोगले पनि संघ र प्रदेशसँग थप सहकार्य गर्नुपर्छ ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग संविधानले आफूलाई दिएको जिम्मेवारीलाई धेरै हदसम्म पूरा गर्ने प्रयासमा छ । आयोगले आनो संवैधानिक जिम्मेवारी पूरा गर्न राजस्व बाँडफाँटको ढाँचा बनाएको छ । संघीय कानुनले त्यस ढाँचालाई ५/५ वर्षमा पुनरवलोकन गर्ने व्यवस्था गरेको छ । अहिलेसम्मको अनुभवका आधारमा ढाँचा पुनरवलोकन गर्ने तयारी पनि गरिरहेका छौं । अर्को, संघबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा जाने र त्यसैगरी प्रदेशबाट स्थानीय तहमा जाने वित्तीय समानीकरण अनुदानको सिफारिस आयोगले गरिरहेको छ । संविधानले खर्चको आवश्यकता र राजस्व क्षमताका आधारमा वित्तीय समानीकरण अनुदान सिफारिस गर्न आयोगलाई जिम्मेवारी दिएको छ । यसबाहेक संघीय कानुनले आयोगलाई थप सूचक दिएको छ । संविधान र संघीय कानुनले दिएको सूचकहरुका आधारमा समानीकरण अनुदानको बाँडफाँट सिफारिस गरिएको छ । विज्ञहरुको अध्ययन, सरोकारवालाको सुझाव र आयोगको आफ्नै अनुभवका आधारमा क्रमिक रुपमा परिमार्जन गर्दै लगिएको छ । त्यसैगरी राजस्व बाँडफाँटका सिलसिलामा कतिपय विवाद देखियो भने समाधानका लागि आयोगले राय दिने, सहजीकरण गर्ने काम गर्दै आएको छ । ससर्त अनुदानको हकमा माथि पनि चर्चा भइसकेको छ, आयोगले आधारहरु दिने भनिएको छ । तर कुन आधारमा ससर्त अनुदान बाँडफाँट भइरहेको छ भन्ने विषय संघ र प्रदेश सरकारहरुले प्रस्टसँग आयोगलाई भन्नुपर्नेछ । यस विषयमा आयोग पनि प्रस्ट हुनुपर्नेछ । यसका लागि आयोगले पनि संघ र प्रदेशसँग थप सहकार्य गर्नुपर्छ ।

यसका लागि निरन्तर अध्ययन अनुसन्धान भइरहेको छ । थप सुझाव पनि लिइरहेका छौं । करलाई कार्यसम्पादनसँग एकाकार गरी वस्तुनिष्ठ बनाउनुपर्नेछ । यसैगरी प्रदेश र स्थानीय तहको बजेट तथा योजना निर्माण र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने क्षमता बढाउनुपर्ने देखिन्छ । क्षमता बढाउने कामलाई आयोगले प्राथमिकतामा राखेको छ ।

यसैगरी प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त राजस्व तीन वटै तहको सरकारलाई बाँडफाँट गरिरहेका छौं । पर्यटन, विद्युत्, वन, निकुञ्ज, खानीबाट संकलित राजस्व पनि बाँडफाँट गरिरहेका छौं । चालु आर्थिक वर्षदेखि भने दूरसञ्चारको फ्रिक्वेन्सीबापतको रोयल्टी पनि बाँडफाँट गर्न संघीय सरकारलाई सिफारिस गरेका छौं । राष्ट्रिय र अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवका आधारमा दूरसञ्चार फ्रिक्वेन्सी बाँडफाँट गर्न सिफारिस गरिएको हो । आयोगले तीन तहकै सरकारहरुलाई राजस्व सुधारका लागि सुझाव दिँदै आएको छ । एकल कर प्रशासनअन्तर्गतको सवारीसाधन कर प्रदेशले उठाउने र स्थानीय तहलाई ४० प्रतिशत हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्थाअनुसार प्रदेशअन्तर्गतका स्थानीय सरकालाई बाँडफाँट गर्ने कार्य पनि आयोगले गर्दै आएको छ । गर्नुपर्ने काम आयोगले वित्तीय अन्तरबारे थप प्रस्ट पार्नुपर्नेछ । वित्तीय अन्तरलाई अझ बढी यथार्थपरक बनाउन थप काम गर्नुपर्नेछ । यसका लागि निरन्तर अध्ययन अनुसन्धान भइरहेको छ । थप सुझाव पनि लिइरहेका छौं । करलाई कार्यसम्पादनसँग एकाकार गरी वस्तुनिष्ठ बनाउनुपर्नेछ । यसैगरी प्रदेश र स्थानीय तहको बजेट तथा योजना निर्माण र त्यसको कार्यान्वयन गर्ने क्षमता बढाउनुपर्ने देखिन्छ । क्षमता बढाउने कामलाई आयोगले प्राथमिकतामा राखेको छ । यसैगरी तीन वटै तहका सरकारसँग संवाद बढाउने, उनीहरुको रिपोर्टिङ सही समयमा र थयार्थ ढंगले लिने काम गर्नेछौं । केही समस्या पक्कै छन् । अहिलेसम्म गरिसक्नुपर्ने कतिपय काम गर्न अझै बाँकी होलान् ! एकअर्कासँग गुनासा पनि होलान् ! तर समग्र वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन गर्ने क्रममा हामी सही ‘ट्र्याक’मा छौं । कसले के भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ भन्ने सन्दर्भमा संविधान स्पष्ट छ । तीन तहको सरकार र संवैधानिक आयोगहरुको कार्यसम्पादन अनि नागरिकको अपेक्षालाई समग्रतामा हेर्दा आशावादी हुने ठाउँ प्रशस्त छ । संघीय व्यवस्था अवलम्बन गरेको केही वर्षभित्रै वित्तीय संघीयताको सान्दर्भिकताले मूर्त रूप लिँदै गएको छ । अहिले देखिएका केही समस्या समाधान गर्दै जाने र गर्न बाँकी काम गर्ने हो भने भविष्यमा वित्तीय संघीयताको सान्दर्भिकता अझै प्रखर हुने निश्चित छ । – पौडेल राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका अध्यक्ष छन् । (नेपाल आर्थिक पत्रकार समाज–सेजनको स्मारिका ‘अर्थनीति’बाट)